Aportes del notariado para el logro del Derecho Ambiental eficaz
Por María Leticia Krannichfeldt*
“Desde la línea de pensamiento a la que pertenecemos siempre señalamos la necesidad de que el derecho ambiental desaparezca. El derecho, lo justo, debería ser por definición ambiental. Es que hay al menos dos formas de actuar. Puedo diseñar un proyecto y luego analizar los eventuales impactos ambientales que produzca y lidiar con ellos como un subproducto; o puedo acompañar el diseño de ese proyecto para que sea ambientalmente sustentable…
Visto así, hay un problema. Hay una situación ideal: la desaparición del derecho ambiental, que determina necesariamente un período de transición. Asumiendo nuestra premisa, veamos entonces ese período de transición.”
Eduardo A. Pigretti[1]
Introducción [arriba]
En su vasta producción bibliográfica así como en sus conferencias y clases en diversas casas de estudio, el recordado maestro Eduardo Antonio Pigretti, auguraba que el Derecho ambiental, que encontraba sus antecedes en el derecho agrario y minero y luego en el derecho de los recursos naturales, iba a fundirse en todas las ramas del derecho, ya que sus características singulares: la transversalidad y la necesidad de su estudio de manera holística con las demás ciencias tanto sociales como naturales, torna necesario cambiar la forma de decir, entender y aplicar las normas jurídicas.
Es notorio y conocido que la disciplina ambiental ha tenido un enorme desarrollo en las últimas décadas, tanto a nivel mundial, regional como local. En la República Argentina actualmente el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo sustentable tiene reconocimiento expreso en todos los órdenes normativos. Desde la Constitución Nacional reformada en el año 1994, con la inclusión de los arts. 41, 43 y 124 in fine y los tratados de derechos humanos con jerarquía constitucional (art. 75 inciso 22), se ha verificado una importante evolución en el ordenamiento jurídico interno federal como también a nivel local ya que en todas las Provincias y sus municipios como también en la Ciudad Autónoma de Buenos y Aires, han sido sancionadas gran cantidad de normas de contenido ambiental y reguladoras de los bienes naturales.
En esta nueva etapa, se hace imprescindible la consolidación de los institutos de derecho ambiental, a fin poner en marcha medidas y acciones tendientes al logro de resultados concretos que persigan y consigan alcanzar un desarrollo que sea sustentable, inclusivo y en el que ningún sector de la sociedad quede relegado.
En este breve trabajo, mencionaremos algunas herramientas existentes que entendemos pueden aplicarse desde el ejercicio de la función notarial y también señalaremos las perspectivas y desafíos del “derecho ambiental notarial”, abordando a modo de ejemplo la problemática de las reservas naturales privadas.
1. El orden público ambiental y el paradigma de la función ecológica de la propiedad [arriba]
Receptando los principios rectores del derecho ambiental que tienen su origen en el marco internacional y han sido reconocidos en las grandes cumbres mundiales de la materia, las leyes de presupuestos mínimos ambientales sancionadas de acuerdo a lo previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional, se han ido consolidando en el orden jurídico interno. Así los jueces de todas las instancias y jurisdicciones progresivamente comenzaron a aplicar las normas ambientales en sus fallos.
En esta evolución constante y progresiva, la clasificación del derecho en público y privado, cada vez se tornó más difusa. El Código Civil y Comercial de la Nación (en adelante CCCN) que entró en vigencia el 1° de agosto de 2015 (Ley N° 26.994) incorporó este cambio sustancial y receptó el proceso que los doctrinarios denominan “constitucionalización del derecho privado”, consolidando definitivamente esta tendencia irreversible.
Así el orden público ambiental ha quedado plasmado claramente en este cuerpo normativo. En primer lugar, cabe mencionarse las normas del CCCN referidas a todos los recursos naturales y al ambiente en general, como el art. 14 sobre derechos individuales y derechos de incidencia colectiva entre los que se encuentra el derecho al ambiente, dándole el propio Código preeminencia a estos últimos.
El art. 240: límites al ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes, dispone:
“El ejercicio de los derechos individuales sobre los bienes mencionados en las Secciones 1ª y 2ª debe ser compatible con los derechos de incidencia colectiva. Debe conformarse a las normas del derecho administrativo nacional y local dictadas en el interés público y no debe afectar el funcionamiento ni la sustentabilidad de los ecosistemas de la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, según los criterios previstos en la ley especial”. Mientras que el art. 241 sobre jurisdicción establece: “Cualquiera sea la jurisdicción en que se ejerzan los derechos, debe respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable”.
Además, el art. 1970 del mismo Código, dispone que “las limitaciones al dominio privado en el interés público están regidas por el derecho administrativo”.
De conformidad con lo expuesto, cabe destacar que también configuran un límite al ejercicio del dominio privado, las referidas leyes de presupuestos mínimos dictadas conforme a lo previsto en el art. 41 de la Constitución Nacional, que no configuran normas administrativas, sino leyes nacionales de aplicación obligatoria en todo el Territorio Nacional.
Todo lo anteriormente señalado, nos lleva a entender que el concepto del derecho de propiedad o dominio ha evolucionado con el devenir de la historia, pues no es un concepto estático, sino que se ha ido adaptando a las necesidades de la sociedad. Del paradigma liberal del siglo XIX se pasó al paradigma de la función social de la propiedad en el siglo XX. Actualmente, ya transitando el siglo XXI, podemos afirmar que se impone el paradigma de la función ecológica de la propiedad. Es decir que en el concepto moderno de derecho a la propiedad privada se destaca la subordinación que la misma tiene frente al interés de todos los integrantes de la sociedad, que es ni más ni menos que el interés público y dentro del concepto de interés público se encuentra el orden público ambiental.
2. Rol del notariado en el cumplimiento de los institutos del Derecho ambiental [arriba]
Entendemos que en lo que respecta a la cuestión ambiental, los notarios y las notarias tenemos un triple rol:
a) Primero como vecinos y ciudadanos, interesados y comprometidos en vivir en un entorno sano, en que el agua y los alimentos que consumimos sean seguros, donde se preserve el patrimonio natural y cultural para disfrute actual y de nuestros descendientes, lo que se resume en poder desarrollar nuestra vida con dignidad y en plenitud.
b) En segundo lugar como operadores jurídicos: hombres y mujeres capacitados y formados, que debemos conocer las normas ambientales, sus principios rectores, así como también la jurisprudencia, la doctrina y las nuevas tendencias locales y globales. Aquí debe recordarse y relacionarse el principio de valoración de la conducta, previsto en el art. 1725 del Código Civil y Comercial de la Nación, pues como profesionales del derecho, el cuerpo notarial debe actuar en concordancia y respeto al orden público ambiental vigente.
c) En tercer término, y en lo que respecta al ejercicio de la función notarial propiamente dicha, se hace imprescindible estar actualizados y comprender cuestiones trascendentales como la problemática del cambio climático, la desertificación, la pérdida de biodiversidad, los desmontes, la mega minería, el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y energéticos, la correcta gestión de los residuos, la planificación urbanística, los procesos de gentrificación, la necesidad de la preservación del patrimonio natural y cultural, ya que estos son algunos de los problemas ambientales que requieren nuestro involucramiento activo para atender los requerimientos de la sociedad actual.
En síntesis, los notarios y las notarias, tanto en la etapa del asesoramiento como en la confección y autorización de los documentos notariales, debemos llevar a cabo nuestro cometido cumpliendo todos los recaudos previstos en las normas jurídicas, notariales y registrales, incluyendo también siempre la variable ambiental.
3. Desafíos y perspectivas del Derecho ambiental notarial [arriba]
En este orden de ideas, entendemos que actualmente los grandes desafíos del Derecho ambiental notarial son:
1) El trabajo interdisciplinario y colaborativo con otras ciencias, tanto sociales como naturales. Ciertamente en muchas cuestiones será necesario recurrir a la colaboración de profesionales de otras áreas, así, por ejemplo, si se requiere nuestra intervención para una subdivisión del suelo, será necesario trabajar en conjunto y de manera coordinada con agrimensores e ingenieros de distintas especialidades.
También en igual sentido deberá profundizarse el trabajo en conjunto con las autoridades públicas (administrativas y judiciales), a fin de optimizarse los recursos existentes como así también aquellos que puedan crearse en el futuro, a través por ejemplo de convenios de colaboración con los distintos colegios notariales de todas las jurisdicciones.
2) La incorporación de la variable ambiental en todos los actos, asesorando y subordinando los negocios, contratos y escrituras públicas a las normas de orden público ambiental.
En este aspecto existen diversas normas tanto nacionales como locales que, entre otras cuestiones, prevén la inscripción registral de determinados hechos o situaciones que tienen incidencia directa en el ambiente y en la utilización y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.
A modo de ejemplo podemos citar la Ley nacional N° 24.051 de Residuos Peligrosos, que dispone en su art. 34, como uno de los requisitos para la inscripción de plantas de tratamiento y/o disposición final en el Registro Nacional de Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos, la inscripción en el Registro de la Propiedad inmueble, en la que se consigne, específicamente, que dicho predio será destinado a tal fin (inciso c). Esta disposición tiene incidencia inmediata en la actuación notarial, tanto si el notario es requerido para tramitar la inscripción referida como si autoriza una escritura traslativa de dominio de un inmueble afectado actualmente o en el pasado a ese uso, debiendo dejar constancia de tal situación en la correspondiente escritura pública.
Como un ejemplo de normativa local la Ley N° 6117 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (publicada en el Boletín Oficial del 10 de enero de 2019) de gestión ambiental de sitios contaminados, contempla la compleja problemática de los llamados pasivos ambientales, que consisten en inmuebles contaminados que requieren una recomposición. Es muy interesante para la temática que nos ocupa, lo previsto en su art. 30, respecto a la inhabilitación ambiental del sitio, puesto que dispone que no se podrá habilitar la explotación de nuevas actividades, otorgar permisos de obra, admitir cambios de uso o autorizar el inicio de obras de construcción o demolición hasta que la Autoridad de Aplicación se expida respecto del estado ambiental del sitio, a fin de evitar que se le otorgue un uso o destino incompatible con el estado de situación del mismo. Mientras que el art. siguiente (art. 31) contempla la posibilidad de suscribir convenios con el Registro de la Propiedad Inmueble para el intercambio de información sobre el estado de situación ambiental de los inmuebles y de cualquier otro tipo de antecedente relevante.
3) Explorar, adoptar y ofrecer novedosas formas contractuales a las personas que requieren nuestros servicios notariales. Aquí los ejemplos son muy numerosos y variados, como las servidumbres ecológicas, los fideicomisos de conservación, los contratos de bioprospección, el pago por servicios ambientales, los bonos verdes, los sellos y eco-certificados, entre otros. Como su tratamiento en detalle demandaría un estudio profundizado de cada una de estas figuras, a continuación, y a modo de ejemplo, brindaremos sólo una breve referencia a la posibilidad de la actuación notarial en la conformación de reservas naturales privadas.
4) Ofrecer mecanismos para facilitar la participación, el acceso a la justicia y la producción de la prueba en procesos administrativos y judiciales ambientales, ámbito donde las actas notariales de constatación y comprobación tienen sin lugar a dudas una enorme trascendencia.
Los notarios y las notarias del sistema latino como fedatarios públicos, tenemos la facultad de realizar actas de notoriedad, comprobación y constatación, ya que una de las actividades que atañen al notariado es la de documentar hechos que pueden producir efectos jurídicos, en aras de su resguardo.
Siendo que la producción de la prueba ambiental es de gran complejidad y muy difícil reproducción, esta herramienta que brinda el notariado puede ser de gran utilidad. Así la posibilidad de acceder a la prestación de servicios de notarios o peritos notarios para realizar actas de constatación y/o comprobación de actos y hechos dañosos (contaminación, deforestación no autorizada, caza furtiva etc.) contribuiría a dar respuesta y solución para la producción de la prueba en procesos ambientales. Incluso puede considerarse como una herramienta idónea, teniendo en cuenta que nuestro País ha ratificado el Acuerdo de Escazú (mediante Ley N° 27.566 publicada el 19 de octubre de 2020), según el cual los estado parte deben garantizar medidas para facilitar la producción de la prueba del daño ambiental (art. 8) [2].
4. Las reservas naturales privadas [arriba]
La conservación de la Naturaleza es la clave para preservar la diversidad biológica, así como para cumplir con los principios rectores del desarrollo sustentable y equidad intergeneracional. Pero además los beneficios que aporta esta acción a la comunidad son innumerables, puesto que los sitios naturales preservados cumplen otros importantes servicios ambientales como son la regulación del clima y de los recursos hidrológicos, permite el respeto de la forma de vida ancestral de los pueblos originarios y genera oportunidades de trabajo y disfrute a toda la comunidad mediante el desarrollo del turismo sustentable, contribuyendo además significativamente a la educación e involucramiento en cuestiones ambientales.
La República Argentina es pionera en la región en materia de creación de áreas públicas protegidas, encontrándose actualmente vigente le Ley N° 22.351 que reconoce tres categorías protegidas: parques nacionales, reservas nacionales y monumentos naturales. Mientras que otras categorías de manejo han sido creadas posteriormente: reservas naturales estrictas (creadas por decreto N° 2148/1990), reservas naturales silvestre y reservas naturales educativas (ambas creadas mediante decreto N° 453/1994).[3]
No obstante el esfuerzo estatal por mantener y preservar áreas naturales, entendemos que la solución a los problemas de conservación del territorio no puede resolverse únicamente desde el derecho público aisladamente, sino que deben estudiarse los distintos modos posibles de conservación y desde las distintas ramas del derecho. Las iniciativas públicas deben complementarse con iniciativas privadas. En este sentido la experiencia de los países de la Unión Europea demuestra que la conservación de tierras privadas, por parte de particulares y organizaciones también privadas, puede encargarse de la preservación de cientos de miles de hectáreas. En América del Norte y también en América del Sur propietarios privados tienen adquiridas grandes extensiones de tierras, para asegurar su conservación.
Pese al gran potencial de esta cuestión, a nivel nacional no existe aún ninguna normativa que reconozca estas figuras de conservación privadas. No obstante existen casi 300 reservas naturales privadas, que en su gran mayoría se han conformado a través de convenios con organizaciones no gubernamentales (ONGs) [4].
Por su parte varias Provincias han sancionado normas que contemplan en mayor o menor medidas las reservas naturales privadas. Así la Provincia de Misiones, internacionalmente reconocida por su gran riqueza natural y esfuerzos de conservación, prevé la figura en la Ley N° 2932 del año 1992, modificada por Ley N° XVI-130 del año 2020.
Otras Provincias que han reconocido la posibilidad de creación de reservas privadas son: Santa Fe mediante Ley N° 12.175 del año 2003 (art. 20 inciso 7). Buenos Aires mediante Ley N° 10.907 modificada por Ley N° 12.459 del año 2000, siendo muy interesante la previsión contenida en el art. 8º de esta última ley:
“Podrá reconocerse a los titulares de propiedades particulares, sujetos al régimen de Reserva, los siguientes beneficios: Exención del pago del Impuesto Inmobiliario o reducción de su monto, por el tiempo que dure la declaración de reserva. Ayuda económica por parte del gobierno provincial a fin de contribuir a la manutención, acondicionamiento, refacción, etc. del lugar declarado reserva. Invítase a los municipios de la Provincia a establecer un régimen de exenciones o reducción de las tasas y contribuciones municipales, acordes con los fines de la presente Ley”.
También las Provincias de Catamarca (Ley N° 5.070 del año 2002), Chaco (Ley N° 4.358), Entre Ríos (Ley N° 10.479 del año 2017), Salta (Ley N° 7.107 del año 2000), San Juan (Ley N° 6.911 del año 1998), Chubut (Ley XI-N° 18, antes Ley N° 4.617), y Río Negro (Ley N° 2.669 del año 1993) contemplan la posibilidad de creación de reservas naturales privadas.
Si bien como acabamos de ver, en algunas Provincias existen normas que contemplan las figuras de conservación ecológica de inmuebles privados, en ningún caso el tema ha tenido un desarrollo muy profundo, mientras que en otras Provincias como a nivel nacional, directamente hay un vacío normativo. No obstante, entendemos que esto no es un obstáculo para la posibilidad de creación de estas reservas naturales privadas, puesto que encuentran sustento en las normas de presupuestos mínimos ambientales, como la Ley general del Ambiente N° 25.675 que contempla como uno de los objetivos de la política ambiental, asegurar la preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales.
También es de aplicación el referido art. 240 del CCCN, que como señalamos anteriormente, refiere a la sustentabilidad de los ecosistemas, la flora, la fauna, la biodiversidad, el agua, los valores culturales, el paisaje, entre otros, como valores susceptibles de protegerse y que conforman un límite al ejercicio de los derechos individuales de las personas humanas y jurídicas, a sus emprendimientos y a sus iniciativas privadas que deberán siempre conformarse al ya aludido orden público ambiental.
En síntesis, entendemos que es posible la incumbencia notarial en el asesoramiento y confección de los documentos y escrituras públicas necesarios para la creación de reservas privadas y su correspondiente registración, lo cual además de satisfacer los requerimientos de los particulares redundará en grandes beneficios para la comunidad al preservarse el patrimonio natural y cultural.
Las formas de constitución de las reservas naturales privadas deberán armonizarse con las normas locales en caso de que estas existan y con las demás normas de orden público ambiental, utilizando las herramientas existentes que podrán consistir en contratos celebrados entre particulares o entre particulares y ONGs o incluso entre particulares y personas de derecho público (Municipios, Departamentos, Provincias), constitución de servidumbres ecológicas y también mediante la planificación sucesoria ya que existen muchas personas que han dedicado esfuerzos para conservar o restaurar sitios naturales y que seguramente desearán que esos logros trasciendan y continúen para sus sucesores y goce de la comunidad en general.
Conclusión [arriba]
Los doctrinarios han descripto claramente cuál es el problema central al que se enfrenta el derecho ambiental en la actualidad: padece un “raquitismo de eficacia y eficiencia”[5]. Este problema estructural no es sólo teórico, sino que se visibiliza tristemente en millones de personas excluidas, que sufren las consecuencias de vivir en sitios contaminados, abastecerse de agua no segura, carecer de saneamiento, tener que buscar su sustento diario en basurales. Como también otras personas o grupo de personas, que, si bien según las estadísticas puede considerarse que tienen sus necesidades básicas satisfechas, descubrieron en tiempos de pandemia, que no cuentan con sitios abiertos y naturales para recrearse y llevar una vida digna y que la escasez o deficiencia del acceso a los recursos energéticos hizo aún más difícil transitar el aislamiento. Las falencias habitacionales y urbanísticas se hicieron más notorias y dramáticas en los últimos tiempos.
Todo lo expuesto nos lleva a reflexionar y a reafirmar que estamos convencidos que desde el notariado también pueden y deben aportarse herramientas y mecanismos para contribuir a lograr uno de los grandes desafíos actuales: la eficacia y puesta en marcha definitiva e irreversible de los institutos y medidas que aseguren el acceso justo y equitativo a los bienes naturales así como un modo de vida digno para todos los habitantes de nuestra comunidad, considerando siempre también el derecho que en igual sentido tienen las generaciones futuras.
Considerando la visión ecocentrista hacia la que nos encontramos avanzando en el mundo, frente al paradigma actual de la función ecológica de la propiedad y a la posibilidad cada vez más cierta del reconocimiento de la Madre Tierra como sujeto de derecho, se torna urgente la necesidad de seguir reflexionando sobre la importancia de la implementación de herramientas y medidas que aseguren el respeto por la Naturaleza de la que la especie humana sin dudas somos sólo una parte.
Bibliografía [arriba]
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Artículos
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KRANNICHFELDT, Leticia: “El rol del notariado en la contratación agraria y la preservación del medio rural” publicado en El Derecho - Ambiental, Tomo 248, 1159, fecha 13-07-2012, Cita Digital: ED-DCCLXXIII-190.
LUCERO, Jairo “Propiedad privada y equidad intra y transgeneracional en Latinoamérica. Un conflicto de holística jurídica sin resolver” Publicado en: RDAmb 57, 131, Cita Online: AR/DOC/1116/2019.
PASTORINO, Leonardo F. “De la concepción liberal de la propiedad privada inmueble, a la función social y a la función ecológica” Universidad Nacional de La Plata, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, fecha de publicación: mayo de 2018, Cita Online: http://sedici.unl p.edu.ar/handle/1 0915/68472
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RAIMUNDO, Marcelo C.: “Áreas naturales protegidas. Deudas del federalismo ambiental argentino. Segunda parte.”, Publicado en Microjuris Argentina el 10/08/2017. Cita: MJ-DOC-10714-AR | MJD10714.
WAITZMAN, Natalia - NOCERA, Florencia “La gestión ambiental de los sitios contaminados en la nueva ley de la Ciudad de Buenos Aires” Publicado en: RDAmb 57, 22/03/2019, 61, Cita Online: AP/DOC/101/2019.
Fuentes electrónicas
https://www.iu cn.org/es
https://reservasprivad as.org.ar/
https://www.diariojudi ci al.com/nota/7 2388/repo rtajes/se-dice-q ue-el-derecho-a mbiental-p adece-u n-raquitis mo-de-efi ciencia-y-de-efica cia.html
Notas [arriba]
*Notaria, especialista en Derecho de los Recursos Naturales (UBA), diplomada en Derecho Ambiental, docente de Derecho Ambiental y Derecho Ambiental Internacional (Facultad de Derecho, UBA). Presidente de la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Consejo Federal del Notariado Argentino.
[1] PIGRETTI, Eduardo A.: “Perspectivas del derecho ambiental”. Publicado en El Derecho - Ambiental, Tomo 264, 915, Fecha de publicación: 10-09-2015. Cita Digital: ED-DCCLXXV-520.
[2] https://www.boletinof icial.gob.ar/de talleAviso/prim era/236220/ 20201019
[3] Véase: LÓPEZ ALFONSÍN, Marcelo A. en “Manual de Recursos Naturales y Derecho Ambiental” Capítulo III “Notas sobre los Parques Nacionales Argentino”, bajo la coordinación de DEVIA, Leila, KROM, Beatriz, NONNA, Silvia, Ed. Estudio, Bs As, 2019.
[4] Véase: https://reservas privad as.org.ar/
[5] Véase reportaje al Dr. Dino Bellorio Clabot, en Diario Judicial del 20 de abril de 2015, disponible en: https://www.diarioju dicial.com/nota/ 72388/reportaj es/se-dice-que- el-derecho-am biental-padece-un -raquitismo-de-ef iciencia-y-de-eficac ia.html
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