Ambiente
Desarrollo
Territorio y el Rol del Notario
Por S. Mariana Andraos*
Ambiente y desarrollo. Ley General del Ambiente [arriba]
La falsa dicotomía entre ambiente y desarrollo nos lleva a disociar lo transversal e interdisciplinario del Derecho ambiental en todo lo relacionado con el desarrollo del hombre. El desarrollo sólo debería entenderse como sostenible si nos conduce a cuidar las generaciones actuales sin afectar ni comprometer la capacidad de las futuras. Así, la idea de un destino universal de los bienes y del ser humano como el principio, el sujeto y el fin de las instituciones sociales, debería reposicionarnos en el cuidado del ambiente como la base fundamental para el desarrollo integral del hombre. (1) (HAIDAR, 2019)
El Derecho ambiental es receptado como una disciplina transversal a todas las ramas del Derecho, y entre su conjunto de normas integradas por reglas y principios se destacan aquellos relacionados con los derechos de incidencia colectiva, comprensivos de intereses difusos, aquellos que pertenecen a una pluralidad de personas indeterminadas, que atañen a un bien único, indivisible y no fraccionable.
Los cambios de paradigmas llevan a que en la actualidad el mundo jurídico esté “ambientalizado”. Así, el Derecho ambiental se entiende como “el sistema orgánico de normas que contemplen las diferentes conductas protectoras o agresivas del ambiente sea para prevenirlas o reprimirlas”. (2) (PINTO, 2020)
Al analizarlos objetivos de la Ley General del Ambiente: Ley N° 25.675 tendientes al desarrollo de una política ambiental, encontramos la estrecha relación de preservación, conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales de toda aquella acción antrópica que pueda vulnerarlos.
Como así también un especial interés por la participación social en los procesos de toma de decisiones y la educación ambiental como promotora de valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable.
Una adecuadapolítica ambiental deberá cumplir con los principios de Congruencia, Prevención, Precaución, Equidad intergeneracional, Progresividad, Responsabilidad, Subsidiariedad, Sustentabilidad, Solidaridad y Cooperación.
La mencionada ley en su Art. 6 define como “Presupuesto mínimo” establecido en el Art. 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.
El problema ambiental constituye un problema global que excede los ordenamientos jurídicos particulares: constituye en derecho supranacional que se consolida en convenciones internacionales. (Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional).
Suelo y Territorio [arriba]
Entre los recursos naturales comprensivos del Derecho ambiental el suelo es uno de los primordiales ya que constituye el elemento físico y económico indispensable en el desarrollo de las comunidades. Su división en áreas destinadas a diferentes usos es una de las formas de dar nacimiento y conformar el territorio.
El territorio es una construcción social, es un espacio de interacción donde confluyen las dimensiones ambientales, económicas, sociales y políticas. Es el espacio físico contenedor de los recursos naturales al que se suma la acción del hombre que altera ese medio físico en su devenir histórico.
El territorio como uno de los componentes fundantes del ambiente, constituye una realidad no sólo física sino institucional y social en permanente construcción; en la que se desarrolla una historia, una cultura, diferentes costumbres y se tejen innumerables redes de organizaciones.
En este proceso de su construcción factores y crisis económicas lo afectan, el crecimiento mundial, las desigualdades actualizan la problemática del desarrollo y generan modificaciones en las estructuras sociales, políticas y económicas.
Gobernanza Territorial [arriba]
La noción de gobernanza territorial es entendida como el conjunto de los procesos y dispositivos por los cuales los integrantes o los actores de diferentes tipos (productivos, asociativos, particulares, representantes de los integrantes o de las colectividades locales) contribuyen a la elaboración, tanto concertada como conflictiva, de proyectos comunes para el desarrollo futuro de los territorios.
Innumerables conflictos pueden desarrollarse en el territorio: los relacionados en zonas urbanas y periurbanas: control del suelo y desarrollo residencial, permisos de construcción, zonificación, zonas de alta presión predial: periurbano y zonas litorales, objeciones por construcciones, infraestructuras privadas y públicas, tratamiento de residuos, producción de energías, carreteras, industrias de riesgo ambiental, construcción de cárceles, centros industriales, actividades de caza, diferentes usos, externalidades negativas de las actividades productivas,recursos hídricos, actividades productivas, recreativas, residenciales, inundaciones, crecidas.
Asimismo, un fuerte y creciente nivel de información en la población conduce a una mayor participación ciudadana, con tomas de iniciativas y planteos de problemas que provocan transformaciones en los procesos de producción lo que puede impedir o modificar proyectos en el territorio.
Es esa misma gobernanza la que intenta entonces modificar la visión negativa de los conflictos, ya que en los procesos que se desarrollan en el territorio hay interacción de fuerzas que conducen a la cooperación y de otras que presionan hacia el conflicto. El proceso de gobernanza presenta fases complementarias, cuya importancia recíproca puede ser variable según los períodos y las situaciones. Se nutre de estas tendencias opuestas. Revela ante todo mutación en las mentes, cambio de estructuras económicas y sociales, implementación de nuevos proyectos. Busca instaurar relaciones de cooperación, de confianza, de sinergia.
Escenarios de gobernanza territorial en la Provincia de Mendoza [arriba]
La Provincia de Mendoza en un claro ejemplo de aplicación de gobernanza territorial. En un proceso que se materializó en 2009 con la sanción de la Ley Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo de la Provincia de Mendoza y en 2014 con la Ley Nº 8999: Plan Provincial de Ordenamiento Territorial, adoptó la firme decisión de planificar su territorio con una clara visión de política de estado estableciendo un conjunto de directrices y lineamientos, acciones,programas, criterios técnico-científicos, ejes de articulación provincia-municipio e instrumentos de planificación, gestión, ejecución, coordinación y control que permiten orientar y administrar el desarrollo del territorio. “Esta normativa es la primera en el país a escala provincial que se diferencia de otras leyes al ser producto de un proceso liderado por el sector académico-científico y con amplia participación social”. (3)(GUDIÑO, ABRAHAM, & PIZZI, 2017, pág. 13)
La Ley Nº 8051 (en adelante OT y US) reconoce una clara relevancia al ambiente y así lo dispone en sus objetivos generales, ellos tienden a:
a) Promover el desarrollo territorial equitativo y sostenible de la Provincia, de las áreasurbanas, rurales y naturales, en el oasis y las zonas no irrigadas de las distintas cuencas hidrográficas y regiones existentes.
b) Garantizar un sistema urbano, rural y natural equilibrado, conforme a la aptitud delsuelo para los asentamientos humanos y las actividades económicas, prestando especialatención al manejo de los riesgos naturales y antrópicos, la disponibilidad del agua, enfunción del Balance Hídrico de cada cuenca hidrológica, y la dotación de infraestructura y equipamiento.
c) Conciliar el desarrollo económico y social, actual y futuro, con la conservación delambiente y de los recursos naturales fortaleciendo la organización territorial; regulandoy protegiendo el uso racional de los recursos naturales; de las cuencas hídricas y delsuelo; minimizando la degradación de las áreas urbanas y rurales; propiciando lareducción de la vulnerabilidad ante peligros naturales, ambientales y tecnológicos tantoen los oasis como en las zonas no irrigadas, preservando el patrimonio y la diversidad natural, histórica y cultural.
d) Establecer las condiciones físicas, sociales, económicas y espaciales necesarias parasatisfacer los requerimientos y necesidades de la comunidad en materia de viviendas, servicios públicos, infraestructura, equipamiento, industria, comercio y actividades deservicio, de conformidad a las pautas culturales ambientales y técnicas existentes, según sus condiciones de crecimiento.
e) Propender a la ejecución de acciones de preservación, mitigación, y reparación delambiente en general, a través de una adecuada planificación y organización de lasactividades en el territorio provincial.
f) Impulsar y promover los procesos de integración y coordinación entre la Provincia ylos Municipios para lograr políticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias, mediante mecanismosclaros y transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y deferencias.
g) Lograr lo coordinación interinstitucional, multidisciplinaria y permanente, queincluya los medios de consulta, participación y control ciudadano para la elaboración eimplementación de los Planes de Ordenamientos Territorial en sus diferentes escalas.
h) Establecer los principios, normas y procedimientos que hagan obligatorio el ordenamiento territorial a partir de los conceptos, principios y objetivos prescriptos en esta Ley.
i) Tutelar la propiedad de los glaciares y del ambiente peri-glacial sobresaturado enhielo, pertenecientes al dominio público de la Provincia, con el objeto de preservarloscomo reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano, la agriculturay las actividades industriales y como proveedores de agua para la recarga de cuencashidrográficas, la generación de energía eléctrica y atractivo turístico.”
Entre los criterios técnicos y científicos de la Ley Nº 8051 (OT y US) se han tenido en cuenta “la aptitud del suelo” como la medición del soporte físico-biológico para receptar una actividad de uso; “la capacidad de carga”, la delimitación de áreas y usos del suelo” distribuyendo las tareas de clasificación del territorio a la provincia y la zonificación del mismo a los municipios.
Entre los criterios para zonificar se han adoptado: la aptitud natural, la factibilidad de uso, el potencial de recursos del territorio con criterios de sustentabilidad y conservación, la factibilidad de accesos, servicios, equipamientos, infraestructura u otras mejoras.
Asimismo, y en atención a una clara visión ambiental reconoce, adopta y establece criterios, disposiciones y normas asociadas con el bien común, así busca garantizar el bien común de los todos los habitantes de la Provincia, velando en especial por el derecho al agua, el suelo y el aire, derechos humanos básicos y vitales para el desarrollo de la vida humana y su hábitat. Establece que deberá garantizar el uso de la tierra y el agua a todos los habitantes de la Provincia, respetando el que requieren actualmente las actividades económicas y sociales vinculadas a la cultura agraria, sus cultivos y pastoreos, como así también las industrias artesanales o no, y todas aquellas actividades que se consideren estratégicas para el desarrollo futuro de la Provincia y para el bienestar de su comunidad.
Otro punto trascendente de la regulación es la “gestión asociada del hábitat” por medio de la cual intenta mitigarlosriesgos ante amenazas naturales y antrópicas. Para ello busca identificar el grado de carencia para cada materia (déficit habitacional cualitativo y cuantitativo, equipamiento social básico como educación, salud, deportes; infraestructuras o acceso a las mismas a través de energías alternativas, otras. Banco de tierras fiscales ociosas. Cálculo y disposición del Espacio Verde obligatorio. Minimizar el impacto de las áreas urbanizadas (impermeabilización de suelos, modificaciones de las pendientes naturales, contaminación de aguas subterráneas, aumento de la inundabilidad, etc.). Tipologías de Viviendas Sociales adaptadas a las condiciones naturales, climatológicas e identidad cultural. Educación para el cuidado del hábitat. (4) (GUDIÑO, MARRE, ABRAHAM, & PIZZI, 2017)
Todo el tratamiento del territorio está atravesado por normas de protección ambiental. Las facultades especiales en la materia habilitan al Congreso Nacional a dictar los presupuestos mínimos y a las provincias a dictar normas y plantear objetivos ambientales adecuados a su realidad. Con potestad de aumentar el nivel de exigencias y velar por su aplicación, pero no de disminuirlo. Además, le corresponde su aplicación (Art. 41 de la CN). Con anterioridad a la reforma constitucional de la Nación de 1994, la Provincia dictó la Ley de Preservación y Mejoramiento del Ambiente Nº 5961(el 26 de agosto de 1992 t.o. 03-12-2002). En su Art. 1° reza así: “La presente ley tiene por objeto la preservación del ambiente en todo el territorio de la provincia de Mendoza, a los fines de resguardar el equilibrio ecológico y el desarrollo sustentable, siendo sus normas de orden público.”
Es dable destacar en la provincia de Mendoza su régimen especial en materias de agua: En lo referente al recurso hídrico, la Constitución Provincial ha establecido principios básicos: el de inherencia del derecho del agua al predio (Art.., 186 de C.P.); la concesión de derechos mediante Ley (Art. 194 de C.P.); la participación de los usuarios en la elección de autoridades y en la administración de sus rentas (Art. 187). Crea un órgano extra-poder que tiene a su cargo todos los asuntos referidos a la irrigación, el Departamento General de Irrigación con autonomía política, estabilidad de sus autoridades y autarquía financiera (Art. 188, 189 y 196 de la C.P.). Así, en la política de Ordenamiento Territorial se debe tener la necesaria coordinación con la autoridad de aguas: en base a normas constitucionales, la Ley de Aguas, la Ley de Aguas Subterráneas y la Ley N° 6405: funcionamiento de las organizaciones de usuarios hídricos de la Provincia.
El territorio es así “una complejidad”. Ello exige su tratamiento de modo holístico en cuanto a su forma, contenido y totalidad. Presupone una mirada sistémica ya que constituye un conjunto indisoluble de sistemas, objetos y acciones. Es definitivamente un proceso en el que interactúan factores internos y externos. Su abordaje es multiescalar ya que en su construcción intervienen distintos niveles de actuación y competencia. Es un todo indivisible, con escenarios complejos, que constituyen totalidades organizadas y compuestas por elementos no separables. Es fundamentalmente en este aspecto donde el Derecho ambiental lo atraviesa, lo modifica y le es inherente.
El territorio es un entramado de relaciones específicas, un “modo de apropiación del espacio”. La Ley N° 8051 aplica en su tratamiento una metodología integral y situacional y procurar ser prospectiva, es decir imaginaria de escenarios. La metodología del Ordenamiento Territorial, desde la concepción sistémica del territorio, identifica tres subsistemas que actúan como unidades complejas en permanente interacción: Subsistemas: físico-natural; socio-económico y político-institucional.
“La territorialidad del desarrollo hace más tangible las acciones referidas a la sustentabilidad ambiental y la seguridad humana, y es por eso que en la Ley Nº 8051/09 se incorpora a la vez: el principio de desarrollo sostenible, como aquel que propugna la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer la propia, y el principio de la seguridad humana, paradigma que sostiene la necesidad de lograr condiciones dignas de vida en un ambiente agradable, sano y seguro, y pone énfasis en las personas, en la comunidad y en las contingencias naturales, sociales o económicas que amenazan su supervivencia y seguridad.” (5) (GUDIÑO, MARRE, ABRAHAM, & PIZZI, 2017)
En Mendoza la Ley N° 8999 Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) con una clara finalidad de indicar medidas correctivas, de conservación y de desarrollo territorial contempla toda una serie de directrices, lineamientos, programas e instrumentos de ordenamiento territorial a cumplirse en el corto, mediano y largo plazo.
En todos ellos está presente el criterio de sustentabilidad para el desarrollo de las actividades humanas, la protección de la biodiversidad, el mejoramiento de los ecosistemas y áreas naturales, patrimoniales, culturales y paisajísticas, evitar la generación de pasivos ambientales y recuperación de los existentes dando un tratamiento adecuado, la identificación de áreas de incompatibilidades de usos con presencia de focos contaminantes, planes de manejo ambiental, programas educativos, utilización de energías limpias, plan de desarrollo sustentable de tierras no irrigadas, planes de reforestación y recuperación de espacios degradados, plan de lucha contra la desertificación y la pobreza a nivel provincial, medidas de protección y conservación de los recursos hídricos, con especial énfasis en ecosistemas de humedales, planes de manejo de áreas protegidas, estrategias para adaptación al cambio climático, manejo del territorio con la gestión del agua y acceso igualitario a todos los ciudadanos del recurso hídrico, educación y concientización sobre el valor del agua y del territorio.
La importancia en la preservación del oasis mendocino hace que exista en la provincia una férrea intención de fortalecer la vocación institucional de los organismos públicos responsables de la administración del agua y el territorio a pArt.ir del enfoque de la gestión integral de los recursos hídricos como sustento del PPOT como así también mecanismos de educación y control ciudadano para la adecuada gestión del agua.
Así las demandas de las diferentes áreas: metropolitana, centros urbanos, áreas agrícolas entre otras, sumado a los desafíos que plantea el cambio climático exhortan a “reconocer al recurso hídrico como un recurso escaso generador de rentabilidad económica y social, y por tanto un recurso de valor social y económico en todos sus usos, incluyendo el ambiental.” (6)(GUDIÑO, MARRE, ABRAHAM, & PIZZI, Ordenar el terriorio. Un desafío para Mendoza, 2017).
Hoy la Provincia atraviesa su proceso de redacción de los respectivos planes municipales de ordenamiento territorial (PMOT) en sus dieciocho departamentos los que deben seguir los lineamientos, directrices y programas rectores del Plan Provincial en pos de ordenar sus correspondientes territorios.
Conclusiones [arriba]
Por todo lo expuesto entendemos que sólo una visión sistémica y holística del Derecho ambiental sobre el territorio puede contribuir a un desarrollo sustentable y sostenible. Un desarrollo donde el crecimiento económico guarde equilibrio con lo territorial, en el marco de un abordaje interdisciplinario que adopte criterios relacionados con el equilibrio, la cohesión social y la equidad social y en donde lo ambiental sea el basamento para el buen vivir y la mejor calidad de vida.
La participación coordinada, equilibrada y cohesionada de la comunidad con los actores político-institucionales y los sectores tanto profesionales, académicos y empresariales, es promotora de cambios deseables en pos de un desarrollo sostenible.
Asimismo, estamos convencidos que la función notarial tiene una oportunidad y un protagonismo innegable en el proceso de aplicación del derecho ambiental, máxime cuando se trata del territorio. Como encargados de contribuir ala faz preventiva de la justicia, los notarios estamos llamados a la capacitación constante sobre el tema, al conocimiento de la norma vigente y sobretodo al deber preventivo de daños. Ya el CCyCN en su Art. 1710 establece que “toda persona tiene el deber en cuanto de ella dependa; de evitar causar un daño no justificado”.
Sólo si advertimos la íntima relación del ambiente con el territorio, la absoluta inmediatez de las acciones antrópicas sobre lostres subsistemas que actúan como unidades complejas en permanente interacción: subsistema físico-natural; socio-económico y político-institucional; y la función preventiva de daños desde el ámbito jurídico, notarial, institucional y empresarial, podremos transitar por caminos de cambios deseados, en el marco del respeto y la cuidado por el ambiente, el territorio y las generaciones presentes y futuras.
bibliografía [arriba]
Cuadernos sobre temas de Derecho ambiental Nº 1. Mendoza 2020. Editorial Qellqasqa. Comisión Derecho Ambiental. Colegio de Abogados y Procuradores. Primera Circunscripción Judicial - Mendoza.
GUDIÑO, María Elena (Directora) MARRE, Mirta; ABRAHAM, Elena, PIZZI, Daniel (Coordinadores). Ordenar el territorio. Un desafío para Mendoza. Mendoza. 2017. EDIUNC. Editorial de la Universidad Nacional de Cuyo.
HAIDAR, Natalí Aldana. Consideraciones acerca del desarrollo sustentable y la dignidad humana en un mundo azotado por la crisis ambiental. Buenos Aires 2019.El derecho. Jurisprudencia General. Tomo 283, pág. 955.
Ley Nº 8051/2009: Ley Provincial de Ordenamiento Territorial de Mendoza.
Ley Nº 8999/2014: Plan Provincial de Ordenamiento Territorial de Mendoza. (PPOT)
MASSIRIS CABEZA, Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Tunja 2005.Uptc Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia.
PÉREZ HUALDE, Alejandro y LARA, Andrea Juliana. Nuevos desafíos jurídicos del ordenamiento territorial. Mendoza. 2019. EDIUNC. Editorial de la Universidad Nacional de Cuyo.
* Escribana pública nacional (Universidad de Mendoza). Consejera del Consejo Superior del Colegio Notarial de la Provincia de Mendoza. Integrante de la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Consejo Federal del Notariado Argentino.
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